【声音】国务院专家：加强风景名胜区生态保护补偿的国家事权

    风景名胜区是《全国主体功能区规划》确定的禁止开发区，也属于重点生态区域，但其生态保护补偿政策竟告阙如。建立专项生态保护补偿机制，是风景名胜区加强保护、体现全民公益性的前提和关键举措。国务院发展研究中心研究员苏杨不久前撰文表示，根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），应明确风景名胜区在生态保护补偿机制的专项地位且在补偿中要体现国家事权。

杭州西湖风景名胜区

   一、风景名胜区的管理问题仍较普遍

   1.保护需要加强

   风景名胜区是重要的自然保护地，《风景名胜区条例》中明确了“严格保护、永续利用”的工作方针。但这些年来的事实说明，风景名胜区的保护工作还不尽如人意，各种违法开发现象层出不穷，而保护人力、物力普遍不足，难以应对这些违法开发。有些风景名胜区自身还存在规模较大的生态恢复需求（如贵州、四川等地的一些风景名胜区，虽然具有较高的生态系统服务功能价值，但是由于本身气候地形特征，石漠化情况较为严重）。由于资金不足，这些方面的保护需求难以满足。

五大连池风景名胜区

   2.保护与发展冲突多，全民公益性体现不足

   尽管《风景名胜区条例》规定了风景名胜区的公益性，但在资金匮乏的情况下，不少地方政府混淆了风景名胜区和旅游景区，对风景名胜区资源进行过度商业开发。这不仅使“天价门票”屡遭公众和媒体诟病，也诱发了原住民在风景名胜区内乱搭建生产生活设施以致带来环境污染。而风景名胜区应该具有的科研、科普等公益性功能，在大多数地方却基本没有体现。

华山风景名胜区

   二、风景名胜区的管理问题直接与补偿机制欠缺、国家补偿不足有关

   前述两方面管理问题，都直接与“缺钱”有关--缺钱导致难以加强保护、加强生态恢复；导致地方政府过度开发、原住民过度利用；导致风景名胜区无心也无力体现公益性。

   必须明确，国家级风景名胜区是《全国主体功能区规划》确定的禁止开发区，也是法定的两类自然保护地之一。我国已设立各级风景名胜区962处，总面积为19.37万平方公里，其中国家级风景名胜区225处。风景名胜区中的自然和人文景观，是我国自然资源禀赋和景观价值最高、最为集中的自然资产，也具有重要的生态服务价值，在水源涵养、生物多样性保护、水土保持等方面发挥着与自然保护区类似的功能，对风景名胜区的严格保护同样需要大量投入并会造成地方政府和原住民发展机会的丧失。显然，风景名胜区建设管理的资金需要财政保障，风景名胜区也应获得生态补偿。

   但目前风景名胜区系统没有任何的中央财政资金渠道（原有每年2300万元左右的专项资金已被取消），遑论专项补偿资金。有少量具有生态补偿性质的财政资金，仅是因为风景名胜区范围内的公益林生态效益补偿以及退耕还林政策补偿，且这些资金的补偿标准过低（以目前的公益林补偿为例，5元/亩的补助标准仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害和火灾防护等费用，林农根本得不到任何补偿金，在南方集体林区许多地方，每年每亩林地租金已超过5元，中央现在每年每亩补助5元甚至不够付林地地租）。这与具有类似资源价值的系统均有专项资金相比，差距越拉越大。而国家重点生态功能区转移支付制度中，尽管提到了国家级风景名胜区，现实中却几乎没有风景名胜区享受过这样资金的例子，即风景名胜区管理机构无法获得目前具有生态补偿性质的各类资金来加强保护和体现公益性。这与其他自然保护地的情况存在较大区别。例如在国家层面，2010年，财政部会同国家林业局启动了湿地保护补助工作，将27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园纳入补助范围。在地方层面，江苏省对国家级自然保护区、国家级森林公园以及省级重点自然保护区、重要湿地和重要水源涵养地所在市、县给予生态转移支付；江西省从2011年起每年安排1000万元专项资金，设立省级自然保护区奖励制度。

   概括起来，这些管理问题在资金方面的成因是没有明确风景名胜区在生态补偿中的地位，对国家级风景名胜区的补偿没有体现国家事权。因此，《意见》提出“健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策”。特别需要注意的是，《意见》明确了“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”，而国家级风景名胜区正是国家公园体制试点的重要成员，迄今国家确定的9个试点区涉及7个国家级风景名胜区，作为国家公园体制试点重要内容的生态补偿机制，自然应该将国家级风景名胜区作为重点。

   总之，与风景名胜区有关的“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题，都没有明确答案或落实措施，这种情况与中央相关文件的要求不相符合。

剑门蜀道风景名胜区

   三、完善国家级风景名胜区补偿机制的措施

   《意见》提出了完善生态补偿机制的主要措施。具体到国家级风景名胜区这类法定生态重要区域，这些措施应结合风景名胜区的前述问题，依据中共十八届三中全会《决定》中“建立事权和支出责任相适应的制度”，借力建立统一、规范、高效的国家公园体制的机会，从制度层面予以完善落地。

   1.在对管理事务划分的基础上，明确国家事权

   中共十八届三中全会《决定》指出：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。《意见》也指出：“中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜”。

   显然，包含了中国主要的世界遗产和国家公园试点区的国家级风景名胜区建设与保护，属于跨区域公共服务，中央应承担事权。而享受生态补偿对象应该是“在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区”，这其中应包括风景名胜区管理机构。

盘山风景名胜区

   2.在现有生态补偿资金渠道中明确风景名胜区的应享地位，落实《风景名胜区条例》，建立资源税费补偿渠道

   首先，在重点生态功能区转移支付制度的相关文件中明确风景名胜区的应享地位，使中央财政的既有补偿资金能顺应中央文件的要求，被用到对国家价值较大且在补偿资金上欠账最多的国家级风景名胜区。

   其次，《风景名胜区条例》中已经明确，“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿”。《意见》也明确，“要完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿”。显然，应多部委联合发布文件，建立资源税费补偿渠道，使地方政府掌握的风景名胜区的既有收入中能有专款用于生态补偿，避免国家级风景名胜区在许多地方反而成为纳税大户的局面。

郑州黄河风景名胜区

   3.建立多渠道生态补偿融资机制

   “补多少”和“怎么补”都影响生态补偿的效果，应结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况，拓展资金渠道，建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径。

   从渠道拓展而言，仅从财税相关渠道而言，就应建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台；探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式；推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点；逐步建立碳排放权交易制度；建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。通过这些渠道，使国家级风景名胜区能从多个渠道用多种方式获得补偿资金。

   从补偿方式而言，应结合风景名胜区的实际需要，探索依托财政资金通过购买公共服务、智力服务的方式，“加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构”，以建立保护者和受益者良性互动的机制，形成评估机制、市场机制促进生态保护的局面。

   总之，如果明确了国家级风景名胜区在生态保护补偿机制的专项地位且形成中央、地方财政各尽其责的局面，国家级风景名胜区就能在加强保护、体现全民公益性方面再上台阶，并更好地服务于国家公园体制建设。

（作者系国务院发展研究中心研究员、管理世界杂志社副总编辑）