关于《广元市白龙湖亭子湖保护条例（草案）》的政策解读

    10月16日，七届市人民政府第29次常务会审议通过了《广元市白龙湖亭子湖保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。现就《条例（草案）》解读如下：  

一、立法的必要性

白龙湖、亭子湖（以下简称“两湖”）是我市境内两个最大的人工湖泊，总面积867.2平方公里，其中水域面积194.4平方公里，涉及苍溪、剑阁、青川、利州、昭化五县区38个乡镇125个村（居）近70余万人。“两湖”具有发电、蓄洪、航运、渔业、旅游等综合功能，是嘉陵江上游重要的生态涵养地，也是广元市主城区60万人民和苍溪县城区及嘉陵江沿岸乡镇居民的重要饮用水源地。近年来，我市加强了“两湖”生态环境和资源保护，取得了明显成效，但仍然不能满足当前“两湖”生态环境和资源保护工作的需要。通过市人大制定出台地方性法规，有效解决我市“两湖”生态环境和资源保护存在的突出问题，防治湖区环境污染和资源破坏，促进湖区可持续发展，对贯彻落实我市“生态立市”战略，建设生态康养旅游名市具有十分重要的意义。  

二、起草过程

今年4月，根据市人大立法计划和工作安排，市政府责成市白龙湖管理局启动了《条例（草案）》的起草工作。起草过程中，主要依据了环境保护法、水污染防治法、水法、渔业法、国务院风景名胜区条例、四川省饮用水水源保护管理条例等32部法律法规和市政府相关文件规定，参考了其他省市制定的地方法规，先后六次书面征求相关县区和市级有关部门的意见和建议，期间还面向社会公开征求意见和建议，市法制办组织召开了专家征求意见会，共征求意见和建议123条，采纳50条，部分采纳2条，未采纳71条。在此基础上，起草组还与市人大相关委室进行了沟通，经反复修改完善，数易其稿，完成了《条例（草案）》的起草。9月28日、10月16日市政府常务会两次审议《条例（草案）》并通过，经邹自景市长亲自审定后，于10月19日正式提交市人大常委会第七次会议审议。  

三、《条例（草案）》的主要内容  

《条例（草案）》共五章四十八条，包括总则、保护机构和职责、湖区环境和资源保护、法律责任、附则。  

（一）明确湖区保护管理体制和相关部门职责。一是确立市、县区政府统一领导、湖区管理部门主管和统筹协调，相关部门和沿湖乡镇各司其职，属地管理、分级负责的管理体制。二是依法明确市白龙湖管理局履行湖区保护执法监督管理的职责。三是创设规定市白龙湖管理局可以依照本条例委托县区湖区管理机构开展湖区保护执法工作。四是依法明确沿湖乡镇政府承担辖区内湖区保护日常巡护、湖区垃圾打捞、民居风貌管控、乡镇和村钓鱼产业合作社管理以及协助渔政执法等职责。  

2.明确湖区环境保护的相关措施。一是依法明确湖区水域水质保护标准。白龙湖湖区水域按照不低于国家Ⅱ类水域标准进行保护；亭子湖湖区水域按照不低于国家Ш类水域标准进行保护。二是创设规定沿湖生态屏障建设要求。规定有关县区人民政府应当在湖区水域最高水位线以上临水岸坡因地制宜地建设植物缓冲带，形成生态屏障，防止农业生产的废水、废弃物污染湖区水体。同时，规定有关县区人民政府应当逐步开展湖区水位消落带生态修复治理工作。三是依法明确白龙湖湖区禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，禁止敞放牲畜和违法放牧，禁止建设生活垃圾填埋场。四是依法明确亭子湖划定的禁养区内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，划定的核心景区内禁止敞放牲畜、违法放牧和禁止建设生活垃圾填埋场。五是创设规定在白龙湖湖区水域航行的客货运输船、旅游船、渔船、执法公务船应当配备污水、垃圾废弃物收集设施，不得直接向湖区水体排放、倾倒废水、垃圾等废弃物；六是创设规定积极引导和鼓励湖区新投放船舶采用电力、燃气等环保动力，白龙湖逐步禁止采用燃油动力。七是创设规定湖区乡镇自用船舶实行总量控制，限额编号管理。不得投放和使用限额外自用船舶。不得改变自用船舶使用用途，用于从事渔业捕捞和载客运营。  

3.明确湖区资源保护的相关措施。一是创设规定在湖区从事垂钓活动或组织开展垂钓活动的，应当在规划的垂钓区域内和经湖区管理机构同意设立的垂钓平台内进行。对垂钓活动实行有偿收费，非垂钓区域禁止垂钓。同时，从垂钓安全角度考虑，禁止搭载船只、钓筏进入水面垂钓。二是创设规定禁止向湖区水体放生不符合生态要求的杂交种、选育种、外来种及其他水生生物物种。三是依法明确湖区范围内不得设置矿业权，白龙湖湖区范围内不得设置采砂权。  

4.明确湖区开发利用的范围和相关要求。一是明确市、县区政府可以依托生态资源发展生态农业、生态渔业、旅游业、生态康养产业、地方服务业等产业。二是创设规定湖区发展生态渔业应当实行“人放天养”模式。三是创设规定在湖区水域举办旅游、文化、体育等活动，应当经县区湖区管理机构审核，有关行政主管部门审批，在指定的水域范围内进行。  

5.明确违反本条例相关规定的法律责任。一是就本条例创设的相关条款，对应创设处罚条款。二是就亭子湖湖区参照国务院《风景名胜区条例》和《四川省风景名胜区条例》有关处罚条款进行明确。  

四、关于几个重要问题的解读  

1.关于白龙湖、亭子湖保护条款分开表述的问题。白龙湖、亭子湖是跨行政区域的开放型风景区，设市、县区两个管理层级，不同于其他封闭型景区。其中，白龙湖是国家级风景名胜区，亭子湖是市级风景名胜区，两个湖的法律地位层级不一样，白龙湖有国务院《风景名胜区条例》和《四川省风景名胜区条例》等上位法，亭子湖只可参照《四川省风景名胜区条例》规定执行。因此，结合“两湖”实际，在既不违背上位法规定，又不过多限制湖区特别是亭子湖发展的基础上，在湖区保护部分条款上对两个湖区进行了分开表述。  

2.关于湖区范围及核心景区范围划定的问题。白龙湖规划范围及核心景区划定范围是经国务院批准发布的，只有在《白龙湖总体规划》的规划期届满提前两年对《白龙湖总体规划》进行修编时，可重新调整核心景区范围，并报国家住建部批准后才能有效。亭子湖规划景区范围及核心景区范围划定，市政府尚未正式审定，初步原则是留足发展空间和建设用地，核心景区范围以湖区水体为主及部分陆域的自然景观和历史文化景观，只划定不超过90平方公里的核心区，其他区域按保护功能分类可以规划建设。  

3.关于湖区核心景区范围内不得建设宾馆、招待所等建筑物的问题。为了解决湖区今后发展的问题，结合湖区实际，《条例（草案）》规定“湖区规划的核心景区范围内，除规划的桥梁、隧道、码头及游览等基础设施外，不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与湖区生态环境、资源保护无关的其他建筑物、构筑物。”  

4.关于白龙湖、亭子湖水域航行船只排污的问题。《条例（草案）》规定“在白龙湖湖区水域航行的客货运输船、旅游船、渔船、执法公务船应当配备污水、垃圾等废弃物收集设施，不得直接向湖区水体排放、倾倒废水、垃圾等废弃物；在亭子湖湖区水域航行的相应船只，应当配备污水处理设施、垃圾等废弃物收集设施。”分开表述的原因是，白龙湖是国家级风景名胜区，是市主城区60万人民的重要饮用水源地，虽然规划的有航道，但是内陆封闭式水域，运输量很小。为了保护湖区水环境，规定了禁止直接向湖区水体排放、倾倒废水、垃圾等废弃物；考虑到亭子湖是开放式通航水域，外来船舶较多，运输量很大的实际，规定在湖区水域航行的船舶产生的废水只要经处理达标后可以排放。  

5.关于船只动力的问题。《条例（草案）》规定积极引导和鼓励湖区新投放船舶采用电力、燃气等环保动力，白龙湖逐步禁止采用燃油动力。主要原因：一是国务院《风景名胜区条例》规定，禁止在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施。若采用燃气动力，必须要建设加气站等设施，这将与上位法相违背。二是目前国内船只仅电力动力技术相对成熟，但燃气动力仅部分货船开始采用，客船尚没有推广燃气动力。三是加气站属于易燃、易爆设施，船舶加气存在一定安全隐患。四是电动船、燃气船建造成本明显高于燃油动力船，加上电动船、燃气船尚未全面推广，市场接受度不高，引导社会资本建设难度较大。五是市场竞争力不强。亭子湖作为嘉陵江上游航道，今后外来货船无法严格要求，广元本地船若建设电动船、燃气船，营运成本过高，缺乏市场竞争力。因此，目前全面禁止燃油动力船，推广电动船、燃气船条件尚未完全成熟，在船只动力选择上留有了余地。  

6.关于湖区水质保护标准的问题。《条例（草案）》规定白龙湖湖区水域按照不低于国家Ⅱ类水域标准进行保护；亭子湖湖区水域按照不低于国家Ⅲ类水域标准进行保护。分开规定的原因是市政府2014年出台的《广元市地表水水域环境功能划类管理规定》（广府发〔2014〕25号）规定，白龙湖执行地表水Ⅱ类水域水质标准，嘉陵江、白龙江、闻溪河执行地表水Ⅲ类水域水质标准。同时根据有关规定，Ⅰ类、Ⅱ类水域不能新建排污口。如果两个湖都按Ⅱ类水域标准进行保护，将可能影响甚至限制“两湖”特别是亭子湖的发展。为了给亭子湖今后发展留足一定空间，对两个湖水质保护进行了分开表述。  

7.关于湖区管理机构行政执法权的问题。根据编制管理有关要求，目前授予县区湖区管理机构执法权和开展相对集中行使行政处罚权无法落实。为了解决县区湖区管理机构执法权问题，在目前政策情况下，先暂时采用“委托执法”和“联合执法”。即由市编委明确市白龙湖管理局对白龙湖亭子湖的风景名胜管理执法权，履行湖区保护执法监督管理职责。市白龙湖管理局再将相关执法权委托给县区湖区管理机构，县区湖区管理机构受市白龙湖管理局委托，具体履行湖区保护执法监督管理职责，并在风景名胜管理执法的基础上统筹协调县区有关行政主管部门开展湖区联合执法工作。今后如政策允许，再采用相对集中行使行政处罚权的模式。  

8.关于《条例（草案）》解释权的问题。根据有关法律规定，地方性法规解释权在地方人大，本条例不再明确。