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地方法规的生命力在于管用——《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》实施效果评估探析

发布时间:2022-11-18  来源:本网  点击量:393

广元人大 发表于四川

摘要:广元市人大常委会对《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》(以下简称《条例》)进行立法后评估,发现各单位 70% 左右对经典革命遗址遗迹的熟悉度稍强一些。市本级对《条例》的熟悉度最高,红色旅游景区和博物馆的工作者比较熟悉《条例》。中小学、文化馆以及其他单位绝大部分工作者对《条例》的了解度较低,但中小学工作者却对本地的革命历史文化保持着较好的熟悉度。乡镇文化站 73.3% 能对《条例》做到了解,26.7% 知道极少。《条例》的知晓度在攻下基层人民群众最后一关上还需发力。

关键词:红色革命遗址、遗迹;保护;立法评估

2020年11月26日,省十三届人大常委会第二十三次会议批准《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》(以下简称《条例》),并于2021年1月1日起施行。在《条例》实施近一年以来,市人大法制委、常委会法工委通过调研、执法检查、听取《条例》贯彻实施情况、组织人大代表视察、召开立法咨询专家座谈会等形式,对《条例》实施效果进行了过程性和效果性调查与测评。


一、《条例》实施效果测评结果分析

为了对《条例》的贯彻实施效果性进行测评,市人大常委会制定了《条例》实施效果的李克特调查量表,并对全市开展了《条例》实施效果测评调查。测评调查表由被调查者基础信息、调查内容、指标测评赋值三大板块构成。其中,调查内容由被调查者对红色革命遗址遗迹保护的认同,对县(区)的红色历史革命及文化(含相应遗址遗迹)了解度,对当地居民、游客及项目投资者在红色革命遗址遗迹保护中的意识与行为评价,对本县区在宣传、推进及执行《条例》方面的认同四个部分49个问题构成。

此次调查,共发放问卷120份,回收问卷117份,回收率97.5%,有效问卷79份,有效率67.5%。从表1来看,有效样本涵盖广元市本级与四县三区;单位类型包括文化、旅游文物保护及红色旅游景区及馆园,且文旅局、乡镇文化站及红色景区样本共占比达76%;在被调查工作与红色遗址遗迹的关系方面,35.4%的为较为相关、19%的为紧密相关。因此,该调查数据能较好反映《条例》实施的实效性。为能更为直观、形象、准确地观测《条例》实施的实效性,课题组将测评得分划分为以下等级:测评得分X<2.3,极为不理想;2.3≤X<2.5,不理想;2.5≤X<3,不够理想;X=3,一般;3<x< span="">≤3.5,较理想;3.5<x< span="">≤4,还算理想;4<x< span="">≤4.5,良好;4.5<x< span="">≤4.7,优;4.7<x<5< span="">,极好。

1.《条例》对广元市红色革命遗址遗迹保护效果好

据统计分析结果,《条例》对广元各区县内红色革命遗址遗迹保护效果的测评总分达到4.72,属于极好等级,总体全市实施效果明显,对红色革命资源的保护到位。

经统计,发现《条例》在对所在地红色革命遗址遗迹保护、压实相关部门红色革命遗址遗迹保护的责任担当、规范红色革命遗址遗迹管理、约束村民在红色革命遗址遗迹周边生产与生活行为、约束游客在红色革命遗址遗迹的言行、约束业主在红色革命遗址遗迹周边的建设行为以及合理开发利用红色革命遗址遗迹等方面发挥了关键作用,测评得分基本在4.5分以上(见图1)。测评时间内,公众也未曾听说有因项目建设导致红色革命遗址遗迹重大破坏案件发生。该组数据表明,《条例》扎实落地,取得成效显著,对规范建设管理行为等具有重要意义。

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通过交叉分析(见表1、表2),发现《条例》对广元市各区县的红色革命资源保护效果的测评得分中,市本级、剑阁县的测评效果最佳,其次是朝天区、昭化区。《条例》对青川县、旺苍县的红色革命遗址遗迹资源保护效果测评得分波动较大,甚至作为广元主城的利州区也有10%的测评显示,《条例》实施的保护效果不佳,这有待进一步深究。

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2.各县(区)对《条例》较重视但程度不够

经测评统计,发现政府部门比较重视《条例》的实施,测评达到4.49分的良好状态,各单位重视程度测评达4.59分,会进行一定程度的宣传与学习。通过交叉分析(见表3),sig值<0.05,表明地域与政府对《条例》的重视度,单位类型与单位对《条例》的重视度两者相关。整体而言:各单位对《条例》较重视但测评得分表明,这一重视程度仍显较低。

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数据表明,昭化区、市本级、剑阁县、旺苍县、朝天区对《条例》都很重视,重视程度依次减弱,利州区虽有90%都非常重视《条例》的实施,但是仍存在10%的政府部门一般重视。剑阁县、青川县的重视程度最次。排除地域之间样本量的差异,这可能与上传下达的通达性等深层原因有关。从单位类型来看,文旅局、博物馆、文化馆对《条例》的重视度最高,乡镇文化站、中小学次之,而红色旅游景区的重视度相对较弱。

3.《条例》对规范各主体意识及行为效果显著

《条例》的实施,使广元市单位内个人层面的红色革命资源保护意识明显增强(见图2),同时对当地居民、游客及投资者的红色革命遗址遗迹保护意识及行为规范的效果均十分明显,测评得分达到4.4分以上,三大群体能很自觉地遵循《条例》相关规定,主动落实相关要求,红色革命遗址遗迹保护意识强。当地居民在红色革命遗址遗迹地毁林开荒、采石取土等非法行为明显减少;游客在红色革命遗址遗迹地及相关景区的不文明言语、乱刻、乱画等不文明行为明显减少。

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数据表明,《条例》对投资者的主观行为规范也十分有效,投资者对项目风貌的打造与周边红色革命遗址遗迹的原态环境协调程度高,项目建设很大程度上会对红色革命遗址遗迹环境和文物或附属设施起保护作用。

4.《条例》对促进红色革命遗址遗迹环境改善成效明显

从测评数据上看出(见表4),《条例》实施后,红色遗址遗迹及相应景区保护得到了明显改善。红色革命遗址遗迹地及景区的环境更优美了,标识、警示、警告牌等区内基础设施和遗迹保护设施更完善,相关的红色革命遗址遗迹地及景区环境管理章程及制度明显增多,乱涂、乱刻、乱画等现象明显减少,环境保护程度明显加强,环境改善到位。

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5.《条例》在实施中存在的主要问题

从上述数据来看,《条例》实现了初衷,使多方主体积极参与,认可红色革命遗址遗迹类资源,很好地规范了自身行为,较好地为红色遗址遗迹提供了保护规则,对环境美化与保护、红色革命遗址遗迹管理制度的完善、基础设施与保护设施的完善、红色革命遗址遗迹资源的合理开发利用等方面都有积极效果。但鉴于多方原因,《条例》在推行与实施中也存在以下主要问题:

(1)个人层面对本地红色文化及遗址遗迹的熟悉度不够

个人对红色革命历史文化的热爱程度高,总测评达4.89分,价值认同度均在4.7分以上,但对本地红色历史文化及遗址遗迹的熟悉程度却偏低(见图3)。可以看出个人对红色文化及革命遗址遗迹喜爱,文化认同度及价值认可度高,但由于县区在积极宣传与个人主动学习“双重主动与能动性”影响下,致使个人对当地丰富的红色遗址遗迹了解及熟悉度偏低,甚至经典性革命遗址遗迹测评得分为4.3分。这势必导致《条例》实施不够通畅。

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(2)内部系统对《条例》重视不足,学习不够

通过交叉分析,发现各单位70%左右对经典革命遗址遗迹的熟悉度稍强一些。从对《条例》的了解情况来看,有59.3%的被调查者对其比较熟悉,3.7%从未听说,非常熟悉的仅占9.9%。可见,广元市内单位对《条例》有一定了解与认知,但整体而言这一重视程度水平仍显较低。此次调查样本主要源自各县(区)文旅职能部门、文保单位及红色主题景区管委会,他们是推动我市《条例》深入贯彻执行,有效促进红色革命遗址遗迹保护的主力军。但其在对《条例》了解渠道方面,内部系统30.6%的是通过文件了解,仅21.8%的通过单位会议了解。即有七成以上单位并未按要求组织学习《条例》,其他未被调查单位可见一斑。这一结果再次表明,全市单位对《条例》的重视度较低,且学习严重不足。

(3)《条例》实施情况地域差异明显、单位类型偏向性突出

根据测评交叉统计sig值为0.00<0.05,两者相关。数据表明(见表5),广元市内地域对《条例》的了解情况差异比较明显,单位类型对《条例》的掌握情况也不尽相同。市本级《条例》的熟悉度最高,单位内80%的工作者能达到比较与非常熟悉,利州区虽熟悉度普遍偏高,但区域仍存在从未听说及知道极少《条例》的工作者;昭化区对《条例》落实情况最为落后;朝天区77.8%的工作者能够比较了解,但非常熟悉与知道极少的各自参半;旺苍县与剑阁县绝大部分工作者都比较了解,苍溪县、青川县知道《条例》的极少,占到一半以上,部分地域的《条例》落实情况欠佳。

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造成这一现象的主要原因可能是:经费保障不够充足,部分地区的国家、省级文物保护单位可申请专项保护资金,而市级以下文物保护单位基本无经费投入,导致其开发利用不足,《条例》的重视度不够,使得红色革命景区建设档次低、陈列展览陈旧等问题突出。

从单位类型上看,只有红色旅游景区和博物馆的工作者比较熟悉《条例》,文化旅游局作为红色旅游主要职能管理部门,虽有82.5%能够了解、熟悉,但却存在知道极少和从未听说的现象,在落实《条例》上存在不够全面、不够透彻的现象。中小学、文化馆以及其他单位绝大部分工作者对《条例》的了解度较低,但中小学工作者却对本地的革命历史文化保持着较好的熟悉度。乡镇文化站73.3%能对《条例》做到了解,26.7%知道极少。可以看出广元市比较重视乡村振兴战略下的乡风文明建设和基层红色基因的传承,但在攻下基层人民群众最后一关上还需发力。

(4)《条例》宣传力度、红色遗址遗迹保护力度还不够,地域差异明显

通过测评,发现广元市各区县能主动融入《条例》要求,进行宣传与保护红色革命遗址遗迹,但是测评得分不高,测评等级虽在良好范围内但力度有待加强。

同时通过交叉分析(见表6),发现在《条例》的宣传力度上,地域差异分化明显。市本级、利州区、昭化区、朝天区、苍溪县、旺苍县比较到位,在乡村沿线《条例》宣传力度上80%左右均能达到4-5分,而青川县、旺苍县两地乡村《条例》宣传力度相对较弱,有待提升。各地红色景区对《条例》的宣传力度测评中,青川县、剑阁县相对较弱。通过红色遗址遗迹保护力度测评与地域交叉分析(见表6),可以看出各地区均能够公布当地红色革命遗址遗迹名录和公布保护监督电话,做到信息公开,接受监督,各地区也有较为完善的不可移动红色革命遗址遗迹保护规划,但旺苍县、青川县的测评得分不高,利州区甚至存在得分极低的现象,地域之间差异比较明显,区县内不够均衡。

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造成这一现象的主要原因为:红色遗址遗迹保护体制机制不健全,革命文物名录制度的建立还不完善,家底还不够清楚,有效的动态管理制度还未真正建立,部门与部门之间的协作机制还未完全形成,工作合力还需加强;保护范围划定还需更加合理明确,保护的规划制定还应因地制宜充分论证和科学制定,还应注重与其他专项规划的相互衔接。


二、保护利用对策及建议

(一)深入学习宣传条例,继承和发扬优秀红色文化。

进一步准确把握立法精神、立法宗旨、立法目的、立法原则及各项规定,大力开展学习《条例》活动,党员领导干部要带头学习,尤其抓住关键少数领导干部在会前学习《条例》。结合普法宣传“法律七进”活动,以案说法,以小品、小视频、快板、歌舞等丰富多彩的形式来加大《条例》的宣传力度。要充分利用广播、电视和报刊等宣传工具,向社会广泛宣传,进一步提高公众对《条例》的知晓度,全面提升全社会保护传承红色资源的法律意识,让红色资源保护传承深入人心。同时深入开展《条例》普法宣传教育和专题培训学习,积极组织开展知识竞赛、法律知识讲座、图片板报展、《条例》咨询等活动,增强宣传工作的实效性。

(二)履行法定职责,切实提高保护管理能力。

强化市级各部门及其县区对《条例》贯彻实施的力度,注重内部系统对《条例》的重视程度,依法严格履行法定职责,落实保护责任。严格按照《条例》规定的保护责任人制度,明确职责,健全工作机制,开展日常巡查和应急处置,加大执法检查和处罚力度。切实加强督促各县区政府和部门切实履行红色革命遗址遗迹保护的主体责任、监管责任和协调配合责任。强化管理手段,落实管理措施,做到科学管理,规范管理。

严格落实《条例》禁止性规定。通过法律的一些禁止性的规定来加强对红色文化资源的保护,比如禁止在保护开发利用中对破坏、损毁红色遗址遗迹的行为,对违法违规审批单位和违法修建单位或者个人的行为进行严厉和惩罚。

加强科学规划和管理。加大对物质形态的红色文化资源的修复与保管。特别是在开发利用前对可行性的分析与论证一定要科学准确,并征求相关专家学者的建议,确保得出科学结论后再对其进行开发与利用。

加强调查认证,完善保护名录。通过深入走访,问卷调查,线上线下征集红色革命遗址遗迹线索等形式,认真摸清家底,科学论证,建立协同机制,建立健全名录制度,进一步健全完善调查论证机制,统筹协调,科学规划和管理,确保红色革命遗址遗迹得到最大程度的保护。

多渠道经费筹集加大保护投入。国家与地方政府财政部门要加大对红色文化资源保护经费的投入,特别是对于那些岌岌可危的红色文物遗址遗迹,更要加大资金的投入力度,对其进行有力地抢救和保护。

强化人才引领,提供智力支撑。吸收和培养一批红色旅游研究、规划、设计、管理等各方面的人才,建立红色旅游专家库。实施全市红色旅游培训计划,对红色旅游从业人员分级分类培训,切实解决人才不足的问题。加强人才队伍建设,吸收历史、文化、旅游方面的人才,不断提髙红色文化资源队伍的素质。

(三)创新融合发展新模式,培育壮大优势红色文化旅游产业。

以《条例》为指引,坚持红色文化与旅游业相结合。开发红色文化旅游精品路线,对接其他红色景区,主动与周边旅游产业相关联,做大做强旅游产业,形成共同红色旅游专线,互动发展。

健全完善红色旅游产业体系。打造一批红色文化产业园区基地,探索建设红色文化旅游融合发展示范区、红色旅游小镇、红色旅游扶贫试验区等,探索红色文化旅游转型发展、融合发展的有效形式和长效机制,培育形成以红色文化旅游为主题,“红、绿、古、俗、商、农”相结合的复合型文化旅游产业,形成一批红色文化旅游精品景区和经典线路。

优化资源配置,实现资源有效整合。红色旅游景区往往位于自然风光较为优美的地区同时还富有独特的民俗文化。因此,在开发利用过程中就可以将红色、绿色甚至古色资源有机结合起来,以红色为主来带动区域内绿色和古色资源的联动开发与利用。将红色旅游与优美的自然风光、川北民居旅游相结合,可以满足不同旅游者的不同旅游消费需求,延长旅游产业的相关链条,实现资源共享共建共融。

(四)打造红色文化核心品牌,进一步提升吸引力和竞争力。

红色旅游区别于其他旅游的特点,主要在于其蕴涵着丰富的革命历史文化内涵。革命历史文化内涵越丰富,越有特色,对游客的吸引力就越大,其核心竞争力就越强。要以旺苍红军城为中心,红四方面军文化遗存为核心,建设川陕革命老区红色旅游区,形成“川陕苏区红军城,绿谷红城新广元”核心品牌。创作一批反映红四方面军光辉战斗历史和展现老区优良传统和精神风貌的歌曲、舞蹈、戏剧、书画作品等文艺作品。

将红色文化资源的保护利用与乡村振兴战略等有机结合起来,推动红色文化资源的保护利用多渠道、多层次、多元化。组织动员乡村群众围绕红色景区(景点)和红色文化旅游线路建设,开发农(牧)家乐、特色餐饮购物、乡土民俗体验等项目。形成以旺苍红军城红色记忆主题公园、木门会议遗址为重点,以强渡嘉陵江和黄猫垭战斗遗址为节点的红色旅游线路,推出红军食堂、红军学校、红军用品工厂、乡村旅游和户外拓展体验等一批红色复合旅游产品。将自然景观资源与广元红色旅游相结合,利用广元以山地为典型的自然生态面貌,把自然景观资源与广元红色资源有机结合起来,创新红色旅游品牌,打造红色旅游精品。将历史文化资源与广元的红色资源相结合,广元历史悠久,历史人物众多,加之正在蜀道申遗,通过挖掘历史文化人物效应,将历史文化与红色革命资源有机融合,从而打造红色文化旅游核心品牌,进一步提升广元旅游城市形象。


作者:王定虓 何永智 胡元波
来源:《民主法制建设》


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